瞭望东方周刊万宏蕾2016-06-09


  一度被业界认为已搁浅的征收交通拥堵费政策,再度进入公众视线。

  2016年5月底,北京市政协召开雾霾治理问题提案办理协商会。会上共协商办理了19件关于雾霾治理的提案,涉及6大类21方面共94条具体建议。其中,开征拥堵费的建议成为最热门的话题之一。

  收取拥堵费能否缓解拥堵?还是会陷入“越收越堵”的恶性循环?


  频频“吹风”屡屡搁置

  早在2010年12月,北京市出台28条措施缓解交通拥堵时提出,“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案,择机实施”。从此,征收拥堵费的话题开始浮出水面。

  2013年9月,北京市环保局发布《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》,治理重点直指机动车排放,要求交通委和环保局牵头,“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”。这标志着拥堵收费正式进入官方议题。

  此后,几乎每年都会出现北京即将征收拥堵费的传闻。

  例如,2014年初,北京市环保局印发《全市2014年流动污染源监管工作细则》时,有媒体称这一政策将在2014年制定完成,并最快在2015年实施。

  2015年以来,开征拥堵费的推进节奏突然加快。

  比如,北京市“十三五”规划建议明确提出,实施更有力度的差别化停车收费政策,适时出台拥堵收费政策及其他管理措施,切实降低机动车使用强度和中心城区交通流量。

  2015年12月,北京市交通委主任周正宇给出了明确信息:2016年将研究试点征收拥堵费。

  “这可能与北京此前陆续推出尾号限行、摇号购车、停车费涨价等行政手段,但拥堵现象依然严重有关。”交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉《瞭望东方周刊》。

  据高德地图数据显示,尽管2015年实行了3次单双号限行政策(全国最多),但北京依然是全国最为拥堵的城市:高峰时平均车速为每小时22.61公里。这意味着:驾车出行的上班族,要花费畅通情况下2倍的时间才能到达目的地,拥堵时间成本全国最高。网民戏称,首都果然是“首堵”。


  新加坡为何比伦敦做得好

  2015年底,北京市交通委缓堵处副处长周天告诉媒体:“拥堵收费是国际大城市普遍实施的一种市场化手段,就是用价格来调整市场化配置资源的一种方式。但这不是一招鲜,只是众多缓解交通拥堵措施的其中一个选择。”

  事实上,从国际经验看,作为“组合拳”的其中一招,“拥堵费”对缓解拥堵能有多大成效还很难说,必须对“组合拳”的配套动作进行综合考量。

  作为全球第一个实行公路电子收费的城市,新加坡早在1975年就在市中心6平方公里的控制区域征收“交通拥堵费”。除了公交车辆之外,进入该区域的车辆都要缴费。当时由于技术落后,只能人工收费。1998年,新加坡推出ERP系统,实现电子收费管理。

  虽然征收拥堵费这一政策一直争议未断,但也确实改变了新加坡公众的出行习惯。

  数据显示,ERP系统使新加坡市中心的车流量减少了13%,高峰时段的平均车速提高了20%。2014年,新加坡高速公路的平均时速为64.1公里,CBD和主干道车速为28.9公里。

  值得注意的是,新加坡的ERP系统之所以能够成功,是建立在其发达便捷的公交体系基础之上的。据统计,新加坡公共交通乘客数量连续十年增长,而民众对公交系统服务的满意度也高达91.8%。正是公共交通的舒适便捷,才是ERP可以发挥治堵作用的前提。

  老牌大都市伦敦也从2003年开始征收拥堵费,划定区域约为20平方公里。

  拥堵费政策推出之初确实起到了立竿见影的作用。据统计,当时进入收费区的车辆减少了21%,相当于每天减少7万辆车,而在收费时间段乘坐公共汽车的人数上升了6%。

  但是,随着时间推移,虽然伦敦的拥堵费在上涨,但效果却在不断减弱。行政费用花掉了拥堵费收入的一大部分,但用于改善公共交通系统的费用却被削减。

  英国伦敦交通部公路部门负责人谈到征收拥堵费难点时曾说,技术是最大的困难。比如要监控哪些车进来,并且迅速识别,还要确定哪些车收费、哪些车不收费,这都存在难度。


  “拥堵费”如何收

  “但是,国外现成的征收拥堵费的经验,在中国可能并不具备可操作性。”交通运输部规划研究院高级工程师马衍军告诉《瞭望东方周刊》。

  “比如,到底是在二环内的60多平方公里,还是要在三环内的100多平方公里收费?”在马衍军看来,新加坡模式之所以成功,是因其国土面积小,且最早是在6平方公里的小面积区域内收费,所以“谁使用、谁付费”的原则,在实践中很容易操作,“而北京现在已经是全面性的拥堵,带有潮汐性特征,很难界定交通拥堵费的收费区域和时间。”

  北京城市中心缺乏南北干道,二、三环交通压力极大,环路之间缺乏快速联络线,城乡接合部缺乏主干道,市区断头路多,环路节点和立交桥不能满足大流量需求。

  “这种棋盘式道路,不管在哪个地区收费,因征收拥堵费而私车出行受限的人,其实只是将拥堵转移到另一个地区去了而已。”徐丽补充说。

  至于拥堵费到底该征收多少,也是一个问题。各个国家的拥堵费标准并不统一。

  如果参照新加坡、伦敦的经验,一般考虑的是用车成本占人均可支配收入的比重。这在国际上有一个通行的指标,人均交通成本占人均可支配收入的比重如果超过8%,很多人就会觉得承受不起。

  官方数据显示,2015年,北京市居民人均可支配收入达到48458元。以此来推算的话,北京居民用车成本的费用分水岭在每年4000元左右。这个费用不包括购车、折旧成本,主要指油耗、过路费、停车费、拥堵费等。

  有研究者认为,如果北京将拥堵费标准定得很低,根本无法体现以价格调节来缓堵的初衷,相反会因为增加一套制度的运行成本而平添财政负担。如果标准定得过高,又会面临舆论的压力。

  而“公平性”被普遍视作政策落地前必须关注的问题。

  有研究者指出,对于那些可以通过财政报销的公车来说,拥堵费显然不具任何效力,甚至会把负担转嫁给老百姓。因此,在开征交通拥堵费之后,最有可能出现的情况是:公车、企业车辆照旧开,富人也继续出行,受影响最大的就是工薪阶层。

  “拥堵核心位置处于行政区,聚集着大量的国家机关,他们拥有的公车该如何收费、收多少,都是绕不过去的问题。”徐丽说。


  要用“复方”不靠“单方”

  “一个好的交通政策,肯定对机动车出行有一定排斥。”在美国3E交通咨询公司创始人、北京市交通委员会委员徐康明告诉《瞭望东方周刊》,只有以公共交通以及绿色交通为主,才能满足绝大多数市民出行机动性和可达性的需求,“私人机动车和公共交通几乎没有‘双赢’的可能。”

  “征收拥堵费,是为了提高小汽车使用成本,将人们从小汽车推向公共交通。可公共交通要是好不起来,就一点吸引力都没有。” 北京交通发展研究中心主任郭继孚告诉《瞭望东方周刊》。

  此前,有些城市不顾环境代价,热衷建设规模庞大的高架路或地下机动车快速路网络,使得小汽车出行的机动性和可达性有了跨越式的提升和改善。当小汽车方便时,公共交通的吸引力就会下降。只有让公共交通和私人机动车出行便利性的差异变小,人们才会更愿意选择公交,才能提升公共交通的出行率。

  “要扭转困局,有效的办法是对现有的道路资源进行路权重新分配。”徐康明认为,可持续发展的交通政策,需要做到真正意义的公交路权分配优先。

  因此,如果城市的主要客运走廊还有道路拓展的可能性,应该在确保公交专用路权的前提下,再把剩余的道路增量分配给小汽车交通,让整体公交运营状态的改善大于小汽车交通的改善。如果道路资源不能得到任何拓展,则应该重新分配,以确保地面公交的服务水平能够得到改善,小汽车得到约束。

瞭望东方周刊 总第 707 期