瞭望东方周刊芦垚2016-10-20

  在广东,佛山市南海区与顺德市、中山市、东莞市并称为“四小虎”。

  1993年,南海区启动了农村土地股份合作制,尝试通过成立股份合作社,将土地折价入股,村民则凭股权证定期分红。南海区各村由此走上了只提供土地不参与企业经营的道路。

  “当时每个村都在发展集体经济,六个轮子(县、镇、管理区、经济社、联合体、户)一起转,村村点火,村村冒烟。”南海区国土局副局长薛佩华告诉《瞭望东方周刊》,这为南海区的农村工业化和城镇化奠定了基础。

  但后来,这却成为阻碍南海区进一步发展的障碍。

  长期以来,自下而上的发展导致了严重的土地碎片化,难以发挥土地的最大效益。1988年,南海区建设用地比例为11%。到了2014年,这一比例为51%,其中,集体建设用地比重占建设用地总面积71%。这导致南海区地均GDP仅为每平方公里4.3亿元,在珠三角地区仅为中等水平。

  不仅如此,寄生于集体用地的“租赁经济”还阻碍了城市建设与环境品质的提升。由于规划矛盾导致生态空间管控不明确,生态用地不断遭到蚕食,部分河涌水质较差,中心区人均公园绿地面积偏低。

  “南海区就好比一个运动员,虽然强壮,但身体也有病患,而集体建设用地问题就是病中之病。因此必须节约集约利用土地,提高土地效率。”薛佩华说。

  而2014年年底,随着南海区成为国家“多规合一”的28个试点之一,这一旨在推动建立“统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”的改革,正在一步步解决其用地难题。


  规划“打架”

  南海区用地散、乱不仅有历史因素,也有着复杂的体制性因素。

  “一方面,是因为利益主体太多,导致了用地的碎片化。但从深层看,也是因为作为‘龙头’的规划政出多门,各部门之间按照各自的行业标准和不同的要求进行管理及审批,缺乏紧密的沟通和协调,导致了土地难以得到集约有效的规划。”薛佩华说。

  数据显示:在南海区,土地利用总体规划和城市规划之间的建设用地差异图斑达12.2万个,总面积166平方公里,占全区建设用地的30%;环保规划、林班规划以及交通、水利等部门的专项规划与城市规划、土地规划的空间差异也十分明显。

  造成这些规划差异的,是南海区60多种空间规划。

  南海区的问题并非孤例。事实上,在全国各地,这一困惑普遍存在。

  “在全国范围内,这一问题都很突出,这显示出空间规划亟需统筹。”广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江说。

  数据显示:在国家层面,与空间有关的规划研究有八十多种,如国家电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

  不同规划之间存在不同程度的“打架”现象,这直接影响到各地经济社会的发展。

  一个典型的例子是:由于各层级、各部门之间的规划存在某种程度的不一致,前些年,在某个城市,曾经发生过城区下面被划为大型采矿区,当时新建的机场因此面临地下被掏空的风险。


  标准不一与利益矛盾

  随着经济社会的发展和土地资源的日益紧张,空间规划的协调统一显得日益迫切。

  2013年12月,习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线”,“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,形成生产、生活、生态空间的合理结构 ”,“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’,形成一个县市一本规划、一张蓝图,持之以恒加以落实”。

  2014年年底,“多规合一”试点工作正式启动。

  根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发出的关于开展市县“多规合一”试点工作的通知,全国28个试点地区,开始通过开展试点工作,探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。

  然而,要把数十项规划合而为一,并不容易。

  多规合一的难题之一,是各个规划标准不一。

  “即便不同部门想达成一致的目标,但因为标准不同,执行起来就不一样。”朱江告诉本刊记者。

  比如,在对水库的认定上,城乡规划和土地总体利用规划就不同。土地总体利用规划中,水库是建设用地,但是在城乡规划中,水库是非建设用地。

  在28个试点地区中,国土部指导的试点地区榆林市是面积最大的一个。在当地推进试点工作的过程中,首先碰到的问题,就是标准不统一。

  “标准的统一是应该先行的事情。标准一致了,其他才可以做到一致。”陕西榆林市发改委总工程师杨扬告诉《瞭望东方周刊》,“我们光是做标准转换,就花了两个月时间。”

  林业规划和土地规划的矛盾,是榆林空间规划的主要矛盾之一。

  例如,在榆林林业局的统计中,全市共有3800亩林地,而在当地国土局的统计中,只有1800亩林地。林业局的统计数据依据的是林业部门的标准,而国土部门的统计则是依据国家标准。

  “有些我们认为是耕地、草地的,林业部门认为是林地。”榆林市国土资源局总规划师李东堂告诉《瞭望东方周刊》,“我们算了下,3800亩的统计数据基本上是把农田草地都算进去了。”

  之所以存在土地利用类型之争,不仅是因为统计标准因素。

  此前,为了鼓励植树造林,国家对林地有相应的补贴,因此,各地的林地申报自然越来越多。

  “国家有林业规划的目标,但是,也有耕地保护的目标,落实在基层,就会造成宜林地和耕地保护之间的矛盾。”李东堂说。

  榆林地处环境脆弱地区。长城横穿榆林城而过,在长城以北,是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区,面积约15813平方公里,占榆林市面积的36.7%;在长城以南,则是典型的黄土高原地貌,纵横交错的沟壑,极易流失水土。正是因此,宜林地在当地土地中占据相当大比重。

  但是,被誉为“中国科威特”的榆林,也是典型的资源型城市。当地不仅有世界七大煤田之一的神府煤田,还有中国陆上探明的最大整装气田陕甘宁气田。

  建设用地就是生产力。煤炭开采、煤化工项目,都得用地。因此,有人认为“有些林地划到城市规划的区域,影响了榆林的发展”。

  “对榆林人来讲,资源开发重要还是生态保护重要?没有资源开发哪有榆林今天的经济发展?但是,没有65年的治沙也没有今天的榆林城。”榆林市委副书记高中印对《瞭望东方周刊》说,“‘多规合一’的难度在哪儿?各个规划都有法律依据,从自己的角度出发看都是对的,放在一起看就有差异冲突。”


  争论越充分,规划越科学

  要实现“多规合一”,不仅要把各个部门的标准统一到一张规划图上,还要在所有利益相关方之间进行协调、平衡,进而在一张规划图上统合各方主张。

  在本刊记者走访的数个国土部指导的试点地区中,整合“多规”技术衔接,统一各类数据基础,协调“多规”差异之难,让参与者印象深刻。

  “为了绘就这一张规划图,我们要考虑生态保护的需求,要考虑工业园区的用地需求,要考虑地下矿产开采的需求,要考虑地上城市建设的需求,要考虑园区和油气管线走廊的安全距离,甚至还要考虑作为文物大市的文物保护的需求。”高中印说。

  “所以我们的第一个体会就是,必须形成强有力的协调机制。”高中印说。

  为推进试点工作,榆林市成立了试点工作领导小组,从其组员构成可见对这项工作的重视:市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任,市人大、政协相关领导参与,市级各相关部门负责人、各县(区)委书记为成员。

  此外,领导小组办公室下还专门设立了综合协调、业务专责两个工作组,值得注意的是,这两个工作组分别设在市委改革办和市发改委,而非国土、住建或环保部门,“正是因为这些部门不具备协调能力”。

瞭望东方周刊 总第 715 期