瞭望东方周刊芦垚2016-10-20

  规划二字,中国公众并不陌生。每五年制定一次的国民经济和社会发展规划,是指导国家经济和社会发展的纲领性文件。

  然而,对于空间规划,绝大多数中国人却并不熟悉。与人们熟知的国民经济和社会发展规划相比,空间规划的周期更长,因而,规划一旦敲定,其影响也更为长远。

  从这个角度看,“多规合一”这项改革,不仅影响重大,而且意义深远。

  “多规合一”的改革路线图是怎样的?有哪些经验可以借鉴?本刊专访了北京大学城市环境学院教授林坚。


  着眼长远利益

  《瞭望东方周刊》:中国的空间规划体系是如何形成的?现状如何?

  林坚:中国的国土规划始于上世纪80年代以后。当时,经历了一番国家建设的高潮后,各地的用地需求很大,国家管理土地的需要由此而生。

  1986年,国家出台了第一部土地管理法,组建了国家土地管理局。此后,土地总体利用规划也应运而生。

  城市规划历史更久,今年是新中国城市规划60周年,中间有过停顿,改革开放以后又重新兴起。

  如此一来,我们国家目前在空间序列上就有了两个大的规划:一是土地利用总体规划,二是城市规划。

  后来,各个部门又陆续地推出了自己的规划。目前在国家层面,有研究发现,与空间有关的规划有80多种,包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

  《瞭望东方周刊》:空间规划和五年一编的国民经济和社会发展规划有什么不同特点?不同的空间规划各自又有什么特点?

  林坚:除了空间规划,现在,我国还有一个发展规划序列,即国民经济和社会发展规划。这个规划起步比较早,五年编制一次,原来叫计划,现在叫规划。

  与空间序列的规划相比,发展规划以短期的政策性规划为主,其周期比较短,目标性、政策性比较强,并依托多样化的行业规划或专项规划来支撑。

  空间序列的规划以土地总体利用规划和城市规划为代表,这两个规划的周期比较长,比较考虑长远利益。其中,城市规划和土地利用总体规划又有不同,城市规划更多属于地方事权,《城乡规划法》规定,城市总体规划由各级人民政府编制,较好地体现地方政府的诉求。而土地利用总体规划主要体现国家意志,《土地管理法》规定,国家实行土地用途管制制度,国家编制土地利用总体规划;具体操作按照中央统一领导、地方分级管理的原则,由各级人民政府负责编制本级行政区的规划,并形成自上而下的调控、监管体系。

  《瞭望东方周刊》:是否会存在规划之间不协调的情况?

  林坚:是这样的。

  我们国家有个特点,作为中间一级的政府,其管理“既有条条也有块块”,也就是既接受垂直管理,也接受横向管理,因此其规制非常多。

  这实际上是一个土地发展权管理的问题。土地发展权是一种权利,是开发利用某块土地的权利,比如一块土地能否建设、建什么、建多少等,但这种权利的获得需要经由行政权力的审批。国际上,一般通过政府实施土地用途管制的方式来实现,像美国的土地使用分区、韩国的建设开发许可、英国的规划许可、瑞典的土地使用管制,等等。

  现在,大家也逐渐意识到,国家的规划的确存在过多过乱、不衔接不协调的问题。

  中央发现了这个问题,所以提出来,针对规划打架的问题,要求探索“多规合一”、“一张蓝图干到底”。这个问题看得非常准,目标也非常明确。

  “多规合一”被列为336项改革任务之一,因为缺乏成熟的经验,所以先做试点。


  改革两步走

  《瞭望东方周刊》:具体的改革方向和可能的路线图是怎样的?

  林坚:围绕总书记的要求,国家发改委、国土部、住建部、环保部近两年来进行了一系列的研究,现在路线图是清晰的。

  2015年,中央印发了《生态文明体制改革总体方案》。从这一方案来看,未来我国空间规划的体系和方向是明确的。具体来说,未来我国空间规划分为三级:国家级、省级、市县级。

  按照有关部门的部署,先在市县进行试点,目前又在推行省级空间规划的试点。

  《瞭望东方周刊》:但是规划不仅是规划本身的问题,还会涉及到规划的法律地位和部门职能问题。

  林坚:对,因此,改革的第二步,应该就是按照依法治国的理念,推进空间规划立法。

  目前,试点地区在部门协调衔接的基础上编制了国土空间规划,但由于缺少法律法规的有力支撑,“多规合一”形成的国土空间规划不属于任何法定规划体系,试点地区普遍担心“多规合一”规划成果的约束力不足,成为“过渡性规划”,这也使得“多规合一”成果的作用大打折扣。

  因此,空间规划立法显得尤为迫切。相关部门需要适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改,形成一套全面、完整的规划法律体系,构建层次分明、功能清晰、衔接统一、运作高效的空间规划体系。相应的,随着空间规划体系的建立,部门职能分工也会更加清晰明确。


  中国规划体系改革难度大

  《瞭望东方周刊》:国外是否有经验可供借鉴?

  林坚:各国情况差异很大。

  比如,美国是以地方自治为主;欧洲相对来说简单一些,而且中央政府的意志体现得也多一点,所以欧洲的规划总体是单一体系,管理架构也比较到位。

  事实上,不少发达国家的规划大多是文字性的,很少落到地块,但是他们能把上一级的政策和规划落实。

  《瞭望东方周刊》:中国的国情和美国差异比较大,未必适合参考美国经验吧?

  林坚:美国也有些经验可以借鉴,但因为他们是地方自治,资源消耗比较高,不适合我们。

  中国可更多地借鉴欧洲、东亚这些人口比较密集的地区。事实上,我们的基本规划理念有相当一部分源于欧洲。

  发达国家中,除了日本和我们一样,规划是并行体系布局,绝大多数国家的规划都是一个序列的,不会像我们一样有80多个规划。

  《瞭望东方周刊》:日本的规划体系有和我们一样的问题吗?

  林坚:日本虽然是并行体系,但是,他们的规划相对还是成熟的。

  中国各种规划之间的不一致,跟行政体制的架构关系很大。比如部门职能的交叉,不同部门的职能体现在规划的载体上,编出来就不一样,那地方主体怎么去实施?

  此外,不同部门执法监督的效力也不一样。比如,对于占用林地的管制,林业部门执法比土地部门进行耕地保护还要严格,而从国家的整体来看,耕地保护是最重要的底线之一。

  中国的国情决定了,我们在规划体系改革的难度比别的国家更高。在市县层次,有些国外的经验我们可以借鉴。不过,总的来说,我们不可能完全照搬国外的经验,所以要进行试点。


  为下一个一百年服务

  《瞭望东方周刊》:对于空间规划,政府、市场、学者、公众各应扮演怎样的角色?

  林坚:国土、空间资源的性质决定了空间规划不可能完全用市场配置资源。英国、德国这些西方发达国家都有空间规划部门。

  在我们国家,规划应该是政府主导、专家领衔、公众参与,这三条是必须的。

  《瞭望东方周刊》:规划本身是专业性极强的事,如何理解其中的公众参与?

  林坚:空间规划与公众生活息息相关,因此,空间规划离不开公众参与。目前,公众参与我们做得还不够。

  政府要引导公众,不仅仅是用法律条文来规范,还要通过规划改变公众的观念,进而对公众未来的生活方式作出引导。

  这是互相交流诉求、反复影响的过程。通过反复的交流,在满足国家利益的前提下,多数人真实表达自己的诉求,最终达成一致。

  《瞭望东方周刊》:在“多规合一”的过程中,要坚持哪些原则?

  林坚:这要理清当前我国“多规合一”和空间规划改革的语境和目的。一是推进国家治理体系和治理能力现代化建设,提高行政效能;二是推进生态文明建设,建立健全国土空间开发保护制度;三是推进新型城镇化发展,实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展。

瞭望东方周刊 总第 707 期