从足立正则市长办公室的窗前望去,远处是北信州连绵不绝的群山。

  清澈的千曲川在山间盆地蜿蜒流淌。

  千曲川旁一座小孤山上,留存有饭山城堡遗址。山下是作为“城下町”(以领主居住的城堡为中心形成的城市)发展起来的饭山市老城区。

  饭山市有约2.15万人口,位于日本8个内陆县之一长野县的最北端,靠近日本海,与关东平原隔着上信越高原海拔两三千米的群山。冬季,来自西伯利亚的寒风吹来漫天大雪,使这里成为日本的多雪地带。

  饭山老城区东傍千曲川,西依关田山脉。郁郁葱葱的山丘上掩映着正受庵等一批古刹,一条步道将这些庙宇串在一起。老城狭窄的街道,浅赭色街面,人字型屋顶的和式建筑,与不时可见的寺庙、神社和遗址公园等一起,构成了一派古意盎然、悠闲安逸的老城氛围。

  多雪、多寺庙,使这座信州小城获得了“雪国小京都”的美誉。里山里水,遍布山毛榉的原始森林,黄成一片的油菜花儿,远近闻名的饭山大米,氤氤氲氲的露天温泉……这一切勾起日本人缠绵乡愁的景物,现在都成了饭山市旅游业的宝贵资源。

  《瞭望东方周刊》记者是为调研日本版DMO推进情况来饭山采访的。日本版DMO是日本政府于2015年6月推出的一种旅游经营管理新模式,其核心理念是“经营旅游目的地”,任务是协调政府、文化、体育、农林渔业、工商业、环境事业和当地居民等多个利益群体的关系,以全局眼光主导区域间或区域内的旅游合作。


  旅游增长背后潜伏的问题

  足立市长在接受本刊记者采访前,先领我们参观了北陆新干线饭山站。这座车站于2015年3月投入使用。车站为日本旅客铁道公司所有,但周边的城区规划、配套设施和站内布置等,则是他任期内自己颇为得意的政绩。

  北陆新干线是日本第五次全国综合开发计划(21世纪国土宏伟蓝图,1998年制定)打造“日本海国土轴”的重要抓手,其目的在于避免阪神大地震造成日本唯一经济带“太平洋国土轴”经济停滞三个月的局面再现,并借此促进日本海沿岸地区的发展。

  与日本许多城镇一样,饭山市多年来面临着人口持续减少、老龄化日益严重以及随之而来的经济不振、传统文化失传等困扰。自2006年日本通过《观光立国推进基本法》以来,发展旅游业便成了许多饭山一样的小城镇谋求振兴的主要途径。

  2006年以来的10余年里,日本旅游业除一度受到2011年“3·11”大地震的巨大冲击外,增长很快,入境外国游客人数屡创新高。据日本政府观光局统计,2016年访日外国游客数达2403.9万(2015年为1973.7万,2014年为1341.3万),其中,中国内地游客约占四分之一。同年访日游客旅游消费总额达3.7476万亿日元,比上一年增加7.8%。

  在全国旅游增长的大背景下,新干线饭山站的开通,对于当地人来说无疑是天上掉下来一张大馅饼。据《饭山市综合战略(2015-2019)》,2015年新干线开通后的一个月里,饭山站日均旅客约500人,未来五年预计可达日均1300人。2014年饭山入境旅游约119万人次,预计此后五年可增长到年均160万人次。

  同时,旅游市场也在悄然而迅速地发生着变化。旅游需求越来越多元化和个性化,健身、养生、探险、寻幽、采风、参与传统工艺制作和与当地居民交流等,成为旅游新热点。

  “旅游的主要形式已从过去坐着大巴到处看一圈就走,转变为体验式旅游了。”饭山市负责DMO事务的建设水道部长兼城镇建设课长山崎美典在接受本刊采访时说,“比如以前游客到滑雪场,无非是拿了滑雪板去滑雪。现在不少人喜欢带着粗胎的能在雪地上骑行的自行车,坐升降机到雪道上,然后在雪道上骑自行车。”

  不过,以行政为主导的日本地方旅游振兴体制对旅游市场发生的这些新变化很不适应。在东京,日本国土交通省观光厅参事官原田修吾在接受本刊记者专访时把这种不适应归纳为三个方面:

  一是多元旅游主体没有充分形成,地方上虽有观光协会,但仍以行政为主导,只有旅馆、饮食业等少数主体,文化、体育、农林渔业、工商业、环境事业和当地居民等大量利益相关方没有成为旅游业振兴的主体。

  二是旅游信息收集分析不充分。许多地方对“来了什么人”“从哪儿来”“来的目的”“来做了啥”等一概不知。

  三是民间运营手法导入不充分。地方观光协会中有很多是政府相关人士,不考虑成本,不考虑赢利,不考虑效率,观念陈旧,手法老化,导致旅游服务能力严重不足。

  除这三个“不充分”外,饭山市还面临自己的问题:饭山旅游以前主要是做滑雪,但近20年来游客人数整体下降,从1996年度的约148万人次下降到2016年的约104万人次。“因为滑雪是烧钱的项目,而现在日本年轻人宁愿把钱花在手机上。他们怕冷,喜欢宅在家里,不愿出门。”山崎美典说。并且,饭山地处山间盆地,虽有雪国之誉,但高山滑雪的场地和温泉却多在周边市町村;夏季旅游想利用森林资源优势开展森林慢跑、散步和骑行等健身项目,也涉及周边市町村。换言之,饭山市四季旅游的自然资源,很多都是与周边市町村共享的。


  谁是旅游业的新推手

  饭山市位于关田山脉和三国山脉之间的狭长盆地,周边分布了中野市、信浓町、饭纲町、山之内町、木岛平村、野泽温泉村、荣村、妙高市等8个市町村。其中妙高市属新潟县,古称越,其余皆属长野县,古属信浓国。故这一带又称信越地区。

  新干线饭山站开通4年前,在饭山市提议下,九个市町村的行政首长们合计,联合组成一个广域的旅游观光区。后来,这9个市町村的63个团体联合成立了一个广域旅游合作推进组织,取名“信越自然乡”。这个组织经营的旅游区域不但走出了单个的市町村,还跨了县。

  “信越自然乡”便是日本版DMO组织。这种DMO组织具有法人资格,承担区域旅游规划、经营和管理。这种跨区域的旅游合作,以及由多个利益团体联合组成旅游共同体,正是日本版DMO模式的核心内容之一。

  观光厅的原田修吾说:“日本旅游业过去一直是以行政为中心去推动的。建立DMO组织的主要目的是解决前述三个‘不充分’问题,在此基础上,把地区多种多样的资源和利益主体集合起来,让DMO充当推动当地旅游观光业和城市建设、地方振兴的主要推手,从行政为核心改为DMO为核心。”

  DMO是欧美旅游业流行模式,是旅游目的地管理组织(Destination Management / Marketing Organization)的缩写。这个组织负责收集各种数据并进行分析,同时制定战略、设定关键绩效指标体系、确立PDCA循环(计划-实行-检查-调整)等。日本政府在2015年修订的“日本复兴战略”和同年通过的“观光立国行动计划2015”中,将日本版DMO作为振兴旅游的重要支柱明确下来,在同年通过的“城镇·人·就业创生基本方针2015”中,也明确表示要尽快形成日本版DMO。

  到2017年3月底,全日本已建成或计划建立DMO组织134个,分成三个层次:一是横跨若干个都道府县的成片旅游区域的经营或管理组织。如在濑户内海地区,由兵库县、冈山县、广岛县、山口县、德岛县、香川县和爱媛县等联合建立了“濑户内观光推进机构”,负责统筹这七个县的旅游合作。这类广域合作的组织共有5个。二是在单独的都道府县范围内、由多个地方公共团体组成的经营和管理跨区域旅游景区的组织,统筹跨市区町村的旅游合作。目前有63个。三是原则上以作为基层自治体的市区町村为旅游经营管理区域的组织,统筹本地旅游事业。目前有66个。

瞭望东方周刊 总第 704 期