瞭望东方周刊王元元2017-07-20

  自2013年11月28日正式启动碳交易市场以来,作为全国7个碳排放权交易(以下简称碳交易)试点地区之一的北京,便因其特殊的地位,而成为外界观察中国碳交易市场的一面镜子。

  作为北京环境交易所副总裁,周丞不仅全程参与了北京碳交易市场的前期筹建,也在之后的试点期间,经手了许多实际交易。

  “从无到有,经过3年多的努力,北京已基本建成制度完善、交易严格、市场平稳的区域型碳交易市场。”周丞对《瞭望东方周刊》总结道。

  从数据上看,这并非空穴来风。

  公开资料显示,截至2017年6月上旬,北京碳交易试点累计实现配额交易超过1800万吨,成交额6.6亿元,交易量和交易额都在7个试点地区中均处于前列。

  “北京可以说是7个试点地区中,碳市场建设较成功的。”周丞说。


  白纸上画画

  国家发改委在2011年10月批准北京、天津、上海等七地为碳排放权交易试点地区后,北京随即启动了筹备工作,到2013年11月正式启动碳交易市场,时间长达两年。

  整个筹备阶段,北京主要做了两件事:一是搭建试点所需的相关交易系统、二是设计试点所需的法律政策制度。

  北京要搭建的后台系统包括,企业向发改部门报告排放情况的报送系统、企业参与交易前所需的注册登记系统以及涵盖所有市场主体的交易系统,具体工作均由北京环境交易所完成。

  “系统的搭建是碳交易市场建立的基础,没有这一整套的后台系统,交易就无法开展。”周丞说。但他也指出,与之相配套的制度设计更是必不可少,尤其对试点地区来说,制度设计的好坏将直接关系到试点的成败。

  相比其他试点地区,北京其实在筹备阶段对碳交易市场制度设计的思路就比较清晰,最终形成了如今颇为外界称道的“1+1+N”制度体系。

  第一个“1”指的是,北京市人大常委会2013年12月通过的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》(以下简称《决定》)。

  “这个《决定》是立法机关通过的,7个试点中只有北京和深圳有,为碳市场的建设提供了必要的法律基础。”清华大学能源环境经济研究所所长张希良对《瞭望东方周刊》说。

  第二个“1”指的是北京市政府依据《决定》在2014年5月颁布实施的《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》;“N”指的则是北京发改部门制定的20多项具体落地政策,包括核查机构管理办法、碳排放权抵消管理办法等。

  “这些政策法规虽都在北京的碳交易市场启动后才通过,但所有政策条款的设计修订都是在筹备期完成的。”周丞说。

  在他看来,“1+1+N”模式从多个纬度对北京的碳交易市场作了全方位规范,为整个市场的健康有序运行奠定了政策基础,值得其他试点地区学习。

  周丞也直言,两年的筹备期让他感受最深的是,因为没有成熟的经验可以借鉴,所有东西都要反复推敲,一切都像摸着石头过河,“犹如在白纸上画画,每画一笔都是胆战心惊的。”


  故宫、清华也要限排

  在一系列制度设计和系统搭建完备之后,北京要做的就是,确定控排企业(机构)名单,也就是哪些企业(机构)要进入碳排放交易市场。

  根据过往的排放数据,北京最终划定的红线是,年排放二氧化碳量1万吨。企业(机构)只要在2009〜2012四年间,任意一年的直接或者间接二氧化碳排放量超过(含)1万吨就要被纳入交易体系。

  “按照这一标准,2013年北京碳交易市场启动首年确定的控排企业是415家。”周丞说,一年后,这一数字就增加到了543家。

  本刊记者梳理发现,这543家企业主要集中在工业领域,包括热力生产和供应、火力发电、水泥制造、石化生产等行业。

  但到了2015年底,面对日益增加的环境治理压力,北京开始思考将纳入交易市场企业(机构)的排放标准进一步收严,以便把更多污染企业(机构)纳入政府的排放管控之中。

  最终,试点启动初期二氧化碳年排放量1万吨的标准降低至5000吨。所有在2011〜2014的四个年度周期内,任意一个周期的直接或者间接二氧化碳排放量超过(含)5000吨的便被纳入控排名单。

  同时,控排企业的覆盖范围也较此前主要集中在工业领域有大幅调整,凡是在北京区域内,且在中国境内注册的企业、事业单位、国家机关都成为控排目标。

  依照该标准,又有430家企业(机构)被纳入交易名单。加上之前两批的543家入选名单,北京纳入碳排放交易市场的控排企业名单在2016年扩充到了900多家。

  跟一些试点地区形成反差的是,服务行业的企业在北京全部控排企业中的占比已超过一半,工业企业的占比反而在降低。

  这其中既包括商场、酒店、写字楼,也不乏一些“明星”机构,比如故宫这样的公益事业单位,清华大学这样的知名高校以及住建部等多个国家部委。

  “从这个名单中不难看出北京建设碳交易市场的难度,也足以证明北京在推进试点成功运行上下足了功夫。”张希良说。

  如今,在经历两次调整后,北京已成为全国7个试点中唯一一个控排单位覆盖所有行业的试点地区,由此带来的减排效果也已初步显现,北京在过去三年累计减少了1000万吨二氧化碳的排放。


  不仅有第三方,还有第四方

  试点过程中,周丞发现一个有趣的现象,“一些被纳入控排名单的机构对碳排放交易这件事认识不够,在碳排放配额的履约上存有侥幸心理。”

  他至今记得,在北京开展碳交易试点后的第一个履约年(2014年),包括微软、统一在内的12家机构未能如期完成履约。

  “最后这12家机构合计被罚了700多万元,第二年控排企业的履约率就达到了100%。”周丞说,这也是北京在碳交易试点期间始终坚持,“不管是什么性质、再高级别的排控单位,只要不履约都一视同仁,严格执法。”

  但由此又出现了另外一个问题,控排企业有时会迫于碳交易市场带来的巨大减排压力,在向发改部门申报数据时故意少报、漏报,导致碳排放配额的分配失衡。

  为杜绝这类弄虚作假现象的发生,北京在试点初期建立了第三方核查机制,即由政府埋单,委托一个独立的第三方机构去核查控排企业上报的各项历史数据,以保证其真实性。

  “当时一个企业的核查费用在10万元左右,北京有543家控排企业,政府每年仅此一项的支出就高达5000多万元,并且北京的控排企业名单还在增加,预示着核查费用也要增加。”周丞说。

  因此,到了2016年,北京便不再向第三方核查机构支付费用,改由控排企业自付核查费用。由此带来的问题是,第三方机构可能因费用由企业支付,而对企业“负责”,在核查时故意“放水”。

  “所以北京就想了一个其他试点地区都没尝试过的点子,在第三方核查机制架构下,引入同样具备核查资质的第四方机构来监督现有的第三方核查机构。”清华大学中国碳市场研究中心主任段茂盛告诉《瞭望东方周刊》。

  当然,第四方机构的核查范围并未完全覆盖所有控排企业,只是不定期地选取所有核查企业中10%〜20%的比例进行复查。一旦第四方机构核查出问题,负责该企业核查的第三方机构就要受到处罚,严重者可能直接吊销核查资质。

  这种交叉核查既降低了政府所要负担的核查费用,也最大程度上保证了核查数据的真实可靠。在此基础之上,北京还建立了核查机构和核查员的双备案制度,以实现对两者的长期监督管理。

  在周丞看来,这些都是北京在过去3年的碳交易试点中,根据自身实际情况做出的正确制度安排,“保证了北京的碳交易试点得以成功运行,也为其他试点地区树立了很好的榜样。”

瞭望东方周刊 总第 707 期
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