不出意外,中国将在2017年下半年正式启动全国性的碳排放交易系统,也就是外界所说的“国家碳市场”。这一决定是习近平主席2015年9月访美期间,中美两国政府发表的联合声明中的一项重要内容。

  在美国退出《巴黎协定》的大背景下,中国即将启动的国家碳市场更受到了全球范围内的普遍关注。

  “国家碳市场覆盖的碳排放总量在45亿吨左右,约占我国化石燃料消耗所产生碳排放总量的50%,建成后将使中国成为全球最大的碳市场。”清华大学能源环境经济研究所所长张希良在接受《瞭望东方周刊》专访时说。

  不过,全程参与国家碳市场配额分配方案设计的他也指出,在发展中国家建立全球最大的碳市场无先例可循,整个建设工作的艰巨性和复杂性非同一般,

  2017年启动国家碳市场仍面临一些挑战。

  “当务之急是尽早发布《国家碳市场建设管理条例》,为国家碳市场建设提供坚实的法律基础。”不过,张希良也说,外界应该对国家碳市场的建设有充足的信心。


  中国碳强度下降快,但仍任重道远  

  《瞭望东方周刊》:《巴黎协定》之后,中国的国家碳市场建设一直是全球关注的焦点,但也有一部分人对此不太理解,你认为建立国家碳市场的必要性在哪?

  张希良:这跟中国当前的发展现实有关。

  过去10年间,中国的绿色低碳发展确实取得了不俗的成绩。2015年,中国的碳强度较2005年下降了38.6%,年均下降5%左右,明显超过西方发达经济体碳强度年均下降2%〜3%的水平。

  这些成绩的取得主要得益于中国实行的“胡萝卜加大棒”政策。“胡萝卜”是指节能补贴和可再生能源电价补贴,“大棒”则泛指政府强制淘汰低能效落后产能以及制定的一系列能效标准。

  但以财政补贴为主的“胡萝卜”政策不是一项长期可持续政策;如果核查和惩罚措施不到位,以能效标准为主的“大棒”政策实施效果也会大打折扣。

  实际上,国家的节能奖励补贴政策已在2013年终止,可再生能源电价补贴也被长时间大量拖欠,节能标准的推广难度更是很大。

  并且从另一侧面看,中国的碳强度虽下降幅度很大,但目前依然是全球平均水平的2.4倍、美国的3.4倍、日本的5.1倍、德国的5.4倍,这就足以说明中国的绿色转型之路仍旧任重道远。

  《瞭望东方周刊》:国家碳市场在这个过程中能发挥什么作用?

  张希良:作为一个发展中国家,发展经济是长期的基本任务。因此,以降低我国经济系统的碳强度或提高我国经济系统的碳生产力为主来控制碳排放总量是中国现阶段应对气候变化政策方针的一个基本特征。

  国家碳市场建设的最主要目标是通过提高高能耗企业的碳生产力,完成国内节能减碳目标和国际应对气候变化承诺,有效控制碳排放总量,助力供应侧结构性改革,促进我国经济绿色低碳转型。

  建立国家碳市场,一方面通过可核查和具有高违约成本的碳配额管理,落实节能标准;另一方面,碳配额交易也可激励那些在节能减碳上做得好的企业,鼓励它们更多利用低碳能源、进一步节能减排。

  另外,国家碳市场的建立也可改变过去节能减碳高度依赖国家补贴的问题,并且能有效降低企业和全社会节能减碳的成本。

  因此,建立国家碳市场既是中国能源与应对气候变化领域的一项根本性政策创新,也是中国能源与应对气候变化政策发展的必然选择。


  管住7000家企业能控制一半排放

  《瞭望东方周刊》:具体到操作阶段,你认为国家碳市场建设的重点是什么?

  张希良:与欧美等发达国家碳排放的行业分布不同,中国化石能源消耗引起的碳排放中的70%左右来自工业部门,而整个工业部门碳排放的70%又来自7000家左右的高污染、高排放企业。

  国家碳市场建设如果以这7000家企业为管控重点,就能控制住全国能源消费碳排放总量的50%,既可有效降低全国的碳排放总量,又可使国家碳市场管理成本处于可接受范围内。

  从这点来看,以高能耗工业企业为重点,建设国家碳市场是一种管理成本低、实施效果好的制度安排。

  另外,国家碳市场所覆盖的行业多为贸易敏感、容易产生碳泄露的制造业。而中国现阶段应对气候变化政策的目标和国家碳市场覆盖行业的特征都要求国家碳市场的配额分配以免费分配为主,要能提高行业和企业的碳生产力。

  因此,国家碳市场的建立应以多行业可交易的碳排放标准为基础,根据行业碳排放基准和实际产量确定企业配额,这样不仅能发挥制度本身的优点,又不影响产业发展,还会助力中国当前进行的供应侧结构改革。

  《瞭望东方周刊》:但考虑到国家碳市场覆盖的行业和企业非常广泛,这项工作并不是那么好做吧?

  张希良:国家碳市场覆盖8大行业、20个子行业,行业之间和同行业内的企业之间存在很大差异。因此,国家碳市场建设不可能一夜完成,需要一个过程,既要积极又要稳妥。

  积极是指要尽早、尽快、尽量发挥国家碳市场在完成国内节能减碳目标和国际应对气候变化承诺中的作用,这就要求国家碳市场覆盖行业尽快开展碳配额分配和交易,而且配额分配也应尽可能的严格;

  稳妥则指要充分认识到地区之间、行业之间和同行内企业之间在发展理念、对碳市场的认识程度和技术能力方面存在的差异,给技术落后企业改进的时间和机会。

  当然,也要考虑到不同行业之间数据质量的差异,首先选择有条件的行业开展配额分配和交易,配额分配标准的制定也应秉承“循序渐进,先宽后严”的原则。

  国家发改委目前确定先从电力、电解铝、水泥这个3个数据质量较好、碳排放核查较容易的行业开始,配额分配也按“先宽后严”的原则进行,并选择四川、江苏等地先期开展3个行业企业的配额分配试算。

  这种安排就很好地体现了既积极又稳妥的国家碳市场建设推进原则。


  中国不会走欧盟的老路

  《瞭望东方周刊》:目前国家碳市场准备工作开展得如何?

  张希良:过去几年,相关部门为如期启动国家碳市场已经做了大量准备工作。

  2016年11月,国务院批复了《国家碳市场配额总量设定与分配方案》;国家碳市场覆盖的7000家企业也基本都已完成2013〜2015三年历史碳排放数据报告和第三方数据核查工作,为国家碳市场的启动奠定了坚实的数据基础。

  国家碳市场的注册登记系统和交易系统等硬件系统建设方案也基本形成;国家发改委也已确定国家碳市场的覆盖范围包含电力、钢铁、石化等8大行业的20个子行业,纳入碳排放的企业门槛为1万吨标准煤。

  此外,《国家碳市场管理条例(草案)》也正在征求意见中。这些都表明,国家碳市场总体设计和启动准备工作取得了重大进展。

  但我们也应该认识到,建设世界上规模最大碳市场的任务十分艰巨,挑战很大。国家碳市场建设的成功,不仅需要有科学的顶层设计和统筹规划,更需要社会各方面的积极参与。

  《瞭望东方周刊》:欧盟早在2005年就建立了区域性的碳市场,但很多人认为欧盟的碳市场建设是失败的,担心中国会步其后尘,你认为会出现这种状况吗?

  张希良:确实,欧盟用十多年的时间建立起了世界上最大的碳市场,但已经失效几年了,目前还没有恢复的迹象。

  欧盟碳市场的失效既有技术上的原因,也有政治制度的原因。技术原因主要是碳市场设计阶段,政府对未来的经济增长估计过分乐观,对企业技术水平和碳排放状况缺乏了解,造成配额发放过量。

  政治制度的原因是,尽管在碳市场运行阶段发现了存在的一些严重缺陷,但由于成员国之间的利益冲突以及受政治决策规则和程序所限,欧盟碳市场管理机构未能及时矫正碳市场的问题。

  我认为中国不会出现这样的问题。中国碳市场建设首先从企业的碳排放数据报告和核查开始,行业配额分配标准的制定也都建立在对行业以及行业内企业技术水平和排放数据分析基础之上。

瞭望东方周刊 总第 715 期
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