瞭望东方周刊黄晓军2019-01-24

  为应对暴雨和洪水灾害,目前国内很多城市已经开始建设“海绵城市”。

  然而近年来,城市面临的风险和不确定性越来越多,仅仅规划应对暴雨和洪水的“海绵城市”,显然是不够的。

  如何保证城市有足够的能力,化解更多风险和不确定性,是城市规划和城市发展中亟待解决的难题。弹性城市理念,为解决相关问题提供了一个很好的思路。

  “弹性”术语是上世纪70年代应用于生态系统研究的一个概念,指生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力。后来,这一概念相继扩展至社会-生态系统、社会-经济系统以及城市系统(城市研究与城市规划)等领域。弹性城市理念由此兴起。

  弹性城市最初主要是针对城市面临自然灾害时所表现出的无能为力而提出的——突发性自然灾害发生时,城市往往损失惨重,包括人员伤亡、财产损失、基础设施瘫痪等等,它能否在短期之内恢复到原来的状态。

  近些年,城市面临的风险和不确定性越来越多,包括自然灾害、气候变化、能源危机、食品安全问题、流行病疫情、恐怖袭击等,弹性城市理念开始强调城市要有能力化解这些风险和不确定性,要具备能够保持其基本结构和功能的能力。它所强调的几个特征,包括即使系统部分要素无法正常工作,依然能够保障必要服务的提供。举个例子,当自然灾害发生时,需要疏散城市人口,这时候可能大部分道路被破坏,但至少应该保证有一条与城市外部连接的道路保持畅通。

  弹性城市理念突出强调了城市系统的适应能力。弹性城市理论认为,影响城市的外部干扰因素不可避免,重要的是干扰发生后所采取的行动。与传统规划所关注的减少干扰不同,弹性思维强调接受挑战,做好吸收变化的准备,并发展新的策略去适应系统变化。在这个过程中,城市应不断提高学习能力(汲取经验)、自组织能力(自我修复)和转化能力(创造新系统)。

  世界范围内,不同的城市在对抗灾害或环境问题的时,显现出了截然不同的弹性。

  在地震灾害方面,2010年海地遭遇7. 3级地震,首都太子港基本被毁,全国约30万人丧生;2012年墨西哥格雷罗州梅特佩克市遭遇7. 4级地震,全市经受住了冲击,仅伤亡2人。

  在城市洪水方面,2011年9月洪灾导致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入瘫痪,街道因积水无法通行、汽车受困、加油站被淹,市政部门缺乏有效排水手段。荷兰首都阿姆斯特丹的洪水防御系统,则使得该市能够抵御洪水的侵扰,成为防洪城市的典范。

  许多国家和地区的城市规划中都提出了弹性城市相关内容,比如英国伦敦、美国纽约等。其中,2012年遭遇桑迪飓风后,纽约市政府启动了重建和弹性特别倡议项目,要求该项目对气候变化下纽约的基础设施、建筑和社区进行额外的保护,制定规划。

  这个城市规划实际上就是以应对气候变化为核心的弹性城市规划。从规划内容来看,它所包括的海岸保护、建筑、保险、设施、燃油、医疗卫生、通讯、交通、公园、水等部分构成了城市运行的关键网络,都是保持城市基本结构和功能的重要组成部分,对于构建弹性城市至关重要。

  弹性城市理论在我国城市规划与建设中仍处于初级阶段,但是,我国70%以上的城市分布在自然灾害严重的地区,同时由于我国城市承载了超大的人口规模,而且仍处于持续的工业化与城镇化进程中,面临的问题尤其复杂多样。近年来频发的地质灾害、特大暴雨、夏季持续高温、雾霾天气、沿海城市的台风威胁、资源型城市与区域的资源枯竭等各种不确定性因素和现实问题,正考验着我国城市的适应力和恢复力。

  除了面临自然灾害、气候变化等外部干扰,我国城市系统本身的结构特征也表现出一定的脆弱性,包括城市空间骨架的过度拉大、城市经济对土地财政的过度依赖、城市交通等基础设施的保障不足、工业化城市面临的环境污染、城市绿地与身份认同等问题。

  如何有效消化内外部干扰,提高城市面对不确定性因素的响应能力、适应能力与恢复能力,是走新型城镇化道路需要解决的现实问题。

  对此,笔者有以下几点建议:

  弹性城市规划是一个长期过程,特别是面对气候变化等长周期影响时,应在科学的脆弱性分析基础上不断地评估、调整和创新规划策略;

  弹性城市规划应集中关注城市系统最脆弱的部分,不仅包括硬件方面的基础设施体系,还应关注软环境的变化,特别是增强不同社会群体的适应能力和弹性;

  弹性城市规划过程中涉及到多方面的利益相关者,需要整合土地利用、能源管理、生态系统服务、住房、交通、通讯、医疗卫生、环境等多个部门,彼此之间需要通力合作;

  弹性城市规划不具有普适性,每个城市面临的风险和不确定性因素都不同,应具体问题具体分析,制定适合城市自身的弹性规划框架;

  弹性城市规划不是仅仅针对城市整体的规划,应落实到具体空间单元,最好是到城市社区层面;

  各级政府部门在弹性城市规划与实施过程中具有重要作用,有效的城市管治以及必要的法律和政策框架是保障弹性城市规划顺利实施的重要环节。

瞭望东方周刊 总第 774 期