瞭望东方周刊杨天2014-11-20

 

新型城镇化要坚持依法改革

      张英洪(北京市农村经济研究中心研究员、法学博士)

城镇化中的非法治现象突出表现在四方面:城乡制度分割与不平等,造成农民工问题和“三留守问题”;农村集体产权制度改革滞后,对农民财权保护不力——国务院发展研究中心研究表明,在征地产生的土地增值分配中,投资者拿走40%~50%,政府拿走20%~30%,村级组织留下了25%~30%,村民拿到的补偿款仅占5%~10%。
此外,公权力仍未能完全关进制度笼子,侵害群众利益的事件时有发生;缺乏科学有效的城乡规划和制度约束,导致“城市病”和“农村病”并发。
中国城市化的特殊性在于两个基本的体制前提:农村集体所有制和城乡二元体制。新型城镇化要切实保障农民财产权,充分实现农民市民化,必须把加强制度供给作为新型城镇化的基础工程,把依法改革创新作为新型城镇化的基本方式。
要按照国家治理体系现代化要求,加快构建全国城乡统一、平等、开放的制度体系。特别是全国人大以及地方各级人大机关,要切实改变长期以来的行政化工作方式,在法治中国建设中有所作为不缺位,合法作为不越位。
法治城镇化要求改变改革方式,走立法改革之路;转变发展方式,树立人民权利为导向的发展观;转变维稳方式,以保障人民权利实现社会稳定。    
城市管理亟需科学立法
      向春玲(中央党校社科部社会制度比较教研室副主任、教授)

农村人口向城市集中,给城市管理带来新挑战。
一是政府统揽社会服务和治理,忽视社会自治。事实上,中央在2004年就提出社会管理的新格局是党委领导、政府指导、单位负责、社会参与。现实却是社区居委会仍然行政色彩浓厚,村民委员会也仍未真正发挥作用。
二是社会协同不足。民政部最新数据显示,在有关部门登记在册的社团组织是56万个,而没有登记在册的有三四百万个。数量如此之多,我国却没有一部《社会组织法》来保护和规范社团组织行为。
三是城市管理缺乏法律支撑。目前我国城镇常住人口已达7.3亿,却没有专门的城市管理法,城市管理主体只能借法执法,比如对无证经营行为得借工商部门的法,对随地吐痰行为要借卫生部门的法。
四是过去维稳的思路有问题,诸如“人民内部矛盾用人民币解决”,以及“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”,这些现象已成为过去一个时期地方政府的维稳常态。
城镇化涉及经济、社会结构和利益格局的调整,其过程中可能发生社会矛盾甚至群体事件。这就需要科学立法,以公共利益最大化为价值取向,完善城镇化进程中的各项法律;对城镇化进程中出现的各种矛盾和问题要通过法律方式解决,规范城市管理主体行为,做到有法必依,规范执法。

 土地制度改革是城镇化重点
     张云华(国务院发展研究中心农村部研究员)
征地制度改革是城镇化面临的大问题。党的十七届三中全会就曾提出改革征地制度,但几年来,公益性和经营性建设用地仍没有界定清楚,缩小征地范围,合理设置补偿标准,完善被征地农民就业、住房和社会保障等方面工作的进展仍有不足。
要对《土地管理法》的相关条款进行完善,变征地补偿以农业产值为依据为以土地市场价值为依据。让土地涨价既归公,也归民,实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间合理分配。
在逐步缩小征地范围方面,必须界定公益性用地和经营性用地目录,防止借公益性用地之名拿地之后行经营性用地之实。
建立城乡统一的建设用地市场必须搞清三个问题:谁是入市主体,如何入市,利益如何分配?
谁是入市主体?从土地产权看,主体应该是拥有土地产权的农村集体经济组织或村民小组。但这些组织在现实中往往有名无实,甚至没有机构代码,并不是独立的市场行为主体。
集体经营性建设用地如何入市?可行的路径是用地主体与土地产权主体直接交易,而政府负责三项工作:建立交易平台和市场,土地利用规划和用途管制审核,拟定集体建设用地交易的财税制度并征收税费。
如何建立土地增值收益分配机制?可行的路径是建立“税收+分成”制度,以税收保障国家和政府利益,以分成平衡各级政府利益、平衡集体和农民利益。

以法治保障农民或产权人的权益
      成协中(北京市社会科学院法学所副研究员)
在我看来,城镇化的主要问题是土地的非农使用,这涉及三个核心问题:一是谁能决定土地使用性质的转变;二是土地的用途管制;三是程序。
第一,我们的宪法所确立的土地权利主体远复杂过一些西方国家、个人二元结构,我们常说要赋予农民更多的土地实体权利,具体是什么?需要更多的法学解释。
其次,我们国家的《土地管理法》虽也确定了用途管理制度,但其核心功能却没有发挥出来。我们更强调要保护18亿亩耕地红线。但一个国家的粮食自给率达到何种程度是安全的,这个标准需要随着土地利用率、市场流动性等因素的变化进行调整。
第三,土地非农使用的程序问题。目前之所以讨论土地征收程序正当性比较多,是因为征收是我国目前最核心的土地流转程序,但是否可以纳入一部分协议用地、合作开发呢?
最后,目前学术界关于当下的法制对农民,或对产权人的保护作用的评估是否客观准确?被征地农民权利的保障以及他们表达诉求的合法合理渠道的保障,这些都是法治工作者要纳入思考和实践范畴的。
瞭望东方周刊 总第 760 期